國務(wù)院辦公廳出臺(tái)重磅政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，我認(rèn)為這是個(gè)重磅利好，既能解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)需要大量的資金投入，又能夠利用社會(huì)資本市場(chǎng)化的優(yōu)勢(shì)將生態(tài)保護(hù)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，鞏固提升生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果，真的是給了很多前所未有的政策，也能夠跟現(xiàn)行的片區(qū)開發(fā)、城市更新、全域土地整治等內(nèi)容結(jié)合，雖然利好多多，但底線也突出，不能觸碰的堅(jiān)決不能碰。

        一、什么是文件中指的“社會(huì)資本”？

        本政策中的社會(huì)資本，不是簡(jiǎn)單的參與到生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目之中。不是簡(jiǎn)單參與具體的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、施工、審計(jì)的各參與方都是社會(huì)資本，而是按照政策中提到的“為社會(huì)資本營造公平公正公開的投資環(huán)境”即投資人，以投資人的身份參與到生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的投資的人才能夠稱為社會(huì)資本，因此社會(huì)資本是要出錢投資的。

        二、本文件導(dǎo)向是“財(cái)政少出錢，甚至不出錢”！

        既然是國務(wù)院級(jí)別的文件，其文件導(dǎo)向必須清晰正確，因此我從政策多出體現(xiàn)出本政策導(dǎo)向是鼓勵(lì)社會(huì)資本多出錢，依靠修復(fù)后配比給社會(huì)資本的自然資源或特許經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營上述權(quán)益獲利并覆蓋投資成本及收益的模式，全文沒有大肆宣傳政府出資或補(bǔ)貼。比如“對(duì)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，可以采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)?！钡膬?nèi)容表述，按照以往采用PPP模式推廣，多強(qiáng)調(diào)政府的支出責(zé)任，但本政策強(qiáng)調(diào)對(duì)于有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項(xiàng)目才可以采用PPP模式，清晰的指出了生態(tài)保護(hù)修復(fù)類項(xiàng)目采用PPP模式要求足額的使用者付費(fèi)，也就是說依靠純政府付費(fèi)搞生態(tài)保護(hù)修復(fù)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)被“禁止”了。

        同時(shí)文件中沒有理解社會(huì)資本的投資與回報(bào)的區(qū)別，比如投資補(bǔ)助和資本金注入是政府投資的模式，是在投資環(huán)節(jié)解決資金來源問題，不解決社會(huì)資本獲得合理回報(bào)的問題，只有運(yùn)營補(bǔ)貼才解決社會(huì)資本合理回報(bào)，因此文件把政府在投資和運(yùn)營階段解決的不同問題進(jìn)行混淆了，沒有理解政府資金在不同項(xiàng)目階段運(yùn)用的問題，屬于錯(cuò)誤表述。

        與此同時(shí)，政策又把社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)的具體模式予以細(xì)化，既獲得自然資源使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)、碳匯增量交易、資源綜合利用等三種模式清晰化的表述出來，由此可見本輪的鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的盈利模式不以財(cái)政資金為主，而是給予其資源進(jìn)行自主經(jīng)營，這符合嚴(yán)控政府隱性債務(wù)的要求，也是我鼓勵(lì)并贊同的正確“片區(qū)開發(fā)及城市更新”的獲利模式。

        三、鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與其他自然資源捆綁實(shí)施

        這個(gè)政策給的很及時(shí)，既然要求生態(tài)保護(hù)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并進(jìn)，同時(shí)又要保證社會(huì)資本進(jìn)得去、退得出、有收益，那勢(shì)必在賦予社會(huì)資本實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資權(quán)益的同時(shí)，給予社會(huì)基本相應(yīng)的自然資源權(quán)利權(quán)屬，以保證其開發(fā)獲得合理回報(bào)。因此通過一次招標(biāo)解決投資權(quán)利和權(quán)屬資源的取得尤為重要，這個(gè)話題正式我前幾天探索的寫出的文章《財(cái)金10號(hào)文背景下“土地出讓 PPP”合并路徑》所探討的問題。

        四、具體修復(fù)類型中的亮點(diǎn)特色

        生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目類型比較多，老張比較關(guān)注的是全域土地整治類型及河道保護(hù)治理類型。因?yàn)樵谌蛲恋卣晤愋椭?，老張發(fā)現(xiàn)提到了建設(shè)用地整理、土地復(fù)墾等內(nèi)容的表述，這類東西是在生態(tài)修復(fù)保護(hù)的背景下提出的，不是鼓勵(lì)片區(qū)開發(fā)，比如老張看到云南保山市隆陽區(qū)以搞全域土地整治的模式搞了片區(qū)開發(fā)，雖然項(xiàng)目中有部分內(nèi)容與本文件中提到的生態(tài)保護(hù)修復(fù)相吻合，但絕大部分內(nèi)容還是以區(qū)域開發(fā)為主，更為關(guān)鍵的是其給予社會(huì)資本的投資回報(bào)模式不是本文件鼓勵(lì)的自然資源使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)、碳匯增量交易、資源綜合利用，而是財(cái)政付費(fèi)，所以即使項(xiàng)目內(nèi)容符合國務(wù)院文件精神，但具體的合作模式與方法老張個(gè)人認(rèn)為與國務(wù)院精神背道而馳。

        至于河道整治類項(xiàng)目，文件明確社會(huì)資本可以獲得水資源并可以利用，這才是生態(tài)修復(fù)保護(hù)社會(huì)資本合作的正確打開方式，包括全域土地整治賦予社會(huì)資本一定數(shù)量農(nóng)用地土地指標(biāo)，并允許社會(huì)基本自行處置或用于相關(guān)項(xiàng)目獲得收益，只有這樣，才能夠既不新增政府隱性債務(wù)，又能夠獲得金融支持。

        五、新一輪的城市更新開發(fā)可以借鑒本政策的思路

        國務(wù)院的這個(gè)新政策在賦予社會(huì)資本產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的角度上，提出了一些很好的借鑒思路，比如“對(duì)社會(huì)資本投入并完成修復(fù)的國有建設(shè)用地，擬用于經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的，在同等條件下，該生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體在公開競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)先權(quán)；涉及海域使用權(quán)的，可以依法依規(guī)比照上述政策辦理?！鄙鲜稣弑硎龊芎玫脑忈屃私o予社會(huì)資本生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資權(quán)利的同時(shí)，利用其保護(hù)修復(fù)產(chǎn)生的自然資源產(chǎn)權(quán)，有優(yōu)先開發(fā)的權(quán)利，在城市更新政策是完全可以借鑒使用的，既解決了無法突破協(xié)議出讓更新主體取得相應(yīng)開發(fā)土地的限制性規(guī)定，又能夠合理補(bǔ)償社會(huì)資本參與前期開發(fā)的投入，是城市更新乃至很多需要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資的領(lǐng)域的重大政策引領(lǐng)，建議廣泛推廣。

        綜上，由國務(wù)院在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域新政策可以看出未來在其他領(lǐng)域國家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與其中的方式，也給金融機(jī)構(gòu)提供很好的項(xiàng)目實(shí)施模式，更多的強(qiáng)調(diào)賦予社會(huì)資本資源，而不是財(cái)政那點(diǎn)錢，因此在本級(jí)政府財(cái)政可承受的基礎(chǔ)上，更多的將有限的資源賦予社會(huì)資本，同時(shí)也警惕地方政府假借“生態(tài)保護(hù)修復(fù)”的名義大搞片區(qū)開發(fā)，警惕地方政府在此類項(xiàng)目推出時(shí)資源配置不足財(cái)政資金來補(bǔ)這種把財(cái)政支出責(zé)任后移的不當(dāng)模式，真正的從資源產(chǎn)業(yè)生態(tài)開發(fā)利用的角度入手，推出合適的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，與社會(huì)資本共同實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標(biāo)！