新《土地管理法實施條例》

        第三條 國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)細(xì)化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、禁止開墾的范圍等要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。

         釋義 ：本條是關(guān)于國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容和編制要求的規(guī)定。

        本條第一款還對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”作出規(guī)定。這一規(guī)定是對《土地管理法》第十八條的進(jìn)一步細(xì)化?！叭齾^(qū)”即農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)三個功能區(qū)，“三線”即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

        將國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”寫入《土地管理法實施條例》，是貫徹落實黨中央關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明的重大舉措，是對《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃的重大補(bǔ)充。

        01.國土空間規(guī)劃的“雙評價”

        國土空間規(guī)劃要在“雙評價”即資源環(huán)境承載力評價和國土空間適宜性評價的基礎(chǔ)上劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。

        1.資源環(huán)境承載力評價

        所謂資源環(huán)境承載力，是指在一定時期和空間區(qū)域內(nèi)，在一定的社會、經(jīng)濟(jì)、資源、生態(tài)、環(huán)境條件下，資源環(huán)境所能維持自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)活動可持續(xù)發(fā)展的支撐與保障能力。其主要包括兩大內(nèi)涵：①區(qū)域內(nèi)固有自然資源支撐人類社會可持續(xù)發(fā)展的規(guī)模、限度和潛力。②區(qū)域內(nèi)自然生態(tài)環(huán)境對人類社會發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)外部性的容納能力。資源環(huán)境承載力評價指在特定目標(biāo)、需求與條件下，采用定性與定量結(jié)合的思維來探索區(qū)域自然資源與環(huán)境支撐社會發(fā)展的承受能力，確定區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境條件本底、狀態(tài)、潛力和趨勢的評價。從評價對象上看，資源環(huán)境承載力評價關(guān)注的是國土空間內(nèi)資源稟賦、環(huán)境要素和人類社會活動三大基本要素。從研究內(nèi)容上看，資源環(huán)境承載力評價關(guān)注的是資源環(huán)境與人類經(jīng)濟(jì)社會活動的相互關(guān)系，探索資源稟賦和環(huán)境要素對人類社會可持續(xù)發(fā)展的最大支撐能力。區(qū)域資源稟賦和環(huán)境要素的現(xiàn)時狀態(tài)奠定了資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)，并且受人類的生產(chǎn)、生活和生態(tài)活動影響。一般而言，資源環(huán)境承載能力越高，越能夠支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；資源環(huán)境承載能力越低，則對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承載能力越弱。資源環(huán)境承載力評價重在挖掘資源稟賦支撐人類社會活動的程度，定位環(huán)境要素約束人類社會活動的閾值，旨在理解資源環(huán)境承載與人類開發(fā)活動強(qiáng)度的矛盾，推動國土空間開發(fā)的資源環(huán)境與社會活動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

        2.國土空間適宜性評價

        所謂國土空間適宜性，是指國土空間的城鎮(zhèn)擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等不同開發(fā)方式、功能和空間的適宜程度。其主要包括兩大內(nèi)涵：①探索以土地為載體的多種適宜性，如城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性、農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性、生態(tài)保護(hù)適宜性等。②基于空間視角研判區(qū)域內(nèi)國土開發(fā)方式、功能定位和結(jié)構(gòu)組織。國土空間適宜性評價是指在特定目標(biāo)、需求與條件下，分析不同國土開發(fā)方式、功能和空間在特定資源環(huán)境背景下的適宜程度評價。國土空間適宜性評價關(guān)注的國土空間，本質(zhì)是政治視角下的土地和空間。從研究內(nèi)容上看，國土空間適宜性評價遵循土地適宜性思想，從宏觀尺度上綜合區(qū)域資源、環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)活動等狀態(tài)，揭示國土空間中城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等開發(fā)模式下的適宜程度。從研究目的上看，國土空間適宜性評價重在確定一定區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等模式的適宜程度，從不同空間尺度上定位“開發(fā)”活動，是區(qū)域空間開發(fā)活動的基礎(chǔ)性、前置性和引導(dǎo)性的工作。

        02.國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”的劃定

        本條第一款規(guī)定，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。這一規(guī)定明確賦予“三區(qū)三線”在國土空間規(guī)劃中的法律地位?！叭齾^(qū)”中的農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等；城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間及部分鄉(xiāng)級政府駐地的開發(fā)建設(shè)空間。“三區(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”要服務(wù)于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護(hù)向山、水、林、田、湖、草全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。

        在國土空間規(guī)劃中劃定“三區(qū)三線”，是黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。黨的十八屆三中全會明確提出“通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)“完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作”。科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)三大空間，合理界定建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地，體現(xiàn)了生產(chǎn)空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態(tài)空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

        2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，第一次從政策層面對三條控制線的劃定和沖突解決提出明確的指導(dǎo)意見?！蛾P(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》提出，要落實最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。要科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。要按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學(xué)劃定落實三條控制線，做到不交叉、不重疊、不沖突。要堅持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，針對三條控制線的不同功能，建立健全分類管控機(jī)制。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。

        1.按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田

        永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護(hù)的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

        2.按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線

        生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。

        3.按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

        城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)和各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭?、限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延?？茖W(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

        4.三條線的沖突解決規(guī)則

        三條控制線發(fā)生沖突時，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實無法補(bǔ)劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。

本文選自《新<土地管理法實施條例>釋義》